对司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》的理解

近日，国务院办公厅公布了司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》（下称指导意见），该指导意见属于行政规范性文件，共十八条，无论是对处理因政府信息公开行政行为提起的行政复议案件审理工作，还是对政府信息公开申请人和行政复议申请人均具有现实的指导意义，笔者从以下三个方面重点解读。

一、受理范围和不予受理范围

1、指导意见第二条列举了因政府信息公开行政行为提起行政复议的受理范围，主要有四种情形和其他情形，分别是行政机关答复不予公开（含部分不予公开）、无法提供、不予处理或者逾期未作出处理的；认为行政机关提供的政府信息不属于其申请公开的内容的；认为行政机关告知获取政府信息的方式、途径或者时间错误的；认为行政机关主动公开或者依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；以及其他认为侵犯申请人合法权益的情形。

2、指导意见第三条也以列举方式规定了三种不予受理的情形和其他情形，主要有：仅就行政机关作出的补正、延期等程序性处理行为提出复议申请；认为行政机关提供的政府信息不符合纸张、印章等形式要求或者未按照申请人要求的特定渠道；在缴费期内对收费有异议的；以及其他不符合行政复议受理条件的情形。其实指导意见第四条也是不予受理的情形，单独列开一条，是因为该种情形是对申请人认为行政机关未履行主动公开义务而申请复议的情形设置了前置程序，应先向行政机关申请获取相关政府信息。

无论是否受理，笔者认为，首先还应审查复议申请人的复议主体资格问题，复议申请人应初步证明与申请的政府信息公开行政行为本身具有利害关系，是否会对其权利义务产生实际影响，所谓“有利害关系”是指行政行为有可能对申请人的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害，这里要特别注意，此处的“利害关系”系针对政府信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）。如果没有利害关系，就不具有复议申请人资格。指导意见第五条只是对被复议申请的行政机关或者派出机构又或者被授权组织的主体资格问题作出了规定。

二、复议机关重点审查事项

指导意见有六条规定列举了受理后应重点审查的事项：

1、对于申请人认为行政机关逾期未处理其政府信息公开申请的，指导意见第六条规定了复议机关应实质审查五个方面内容：首先审查行政机关是否具有公开相关政府信息的法定职责，然后就是该行政机关是否收到了政府信息公开申请，这需要申请人提供证据来证明收到，当然该行政机关也可以证明未收到；再就是审查提出政府信息公开申请的方式是否符合要求，指导意见规定的“是否符合被申请人政府信息公开指南的要求”，但在现实中，并不是每个行政机关都有自己的政府信息公开指南，该项规定考虑的不是十分全面，虽然编制和公布政府信息公开指南是《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的要求，但如果该行政机关没有相关指南该如何审查，笔者认为，应该依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条的规定进行审查，其实申请的方式有许多种，甚至包括口头提出，而且还可以补正；还有就是要审查对于需要补正的内容是否存在无正当理由逾期不补正和逾期未缴纳信息处理费的情形，没有明确的规定补正的次数，笔者认为就一次为限，对于政府信息公开信息处理费，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十二条规定一般不予收取，只有对于申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费，也不是“应当”，由行政机关自行决定，《政府信息公开信息处理费管理办法》第六条明确规定了收费的通知、依据、标准、数额、缴纳方式和期限以及逾期缴纳的后果。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定了答复信息公开申请的期限，除可以当场答复的以外，应在自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。如果涉及征求第三方和其他机关意见的，不计算在内。

2、答复政府信息予以公开的，只审查向申请人告知获取政府信息的方式、途径和时间是否正确，提供的政府信息是否完整、准确即可。

而对于不予公开的，审查的内容较广，包括信息是否涉密，是否法律法规禁止公开，是否属于公开后危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，是否涉及商业秘密、个人隐私等损害第三方合法权益；是否属于行政机关人事管理、后勤管理、内部工作流程等内部事务，是否属于行政机关的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，是否属于行政执法案卷信息以及是否属于工商、不动产登记资料等法律、行政法规对信息的获取有特别规定的信息。该意见只列举了三类内部事务信息和四类过程性信息，但笔者认为还应该存在其他类型，至于指导意见是否已排除了除列举之外的其他类型，还值得进一步商榷。

3、对于答复政府信息无法提供的，需要审查是否属于不掌握该相关信息，是否属于需要对现有信息进行加工、分析，以及是否属于申请人经补正后仍不能明确申请内容。对于“不掌握”，笔者认为应包括两个方面，一是经检索没有相关信息，二是不属于本行政机关负责公开，要根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）、（五）项的规定视情况分别处理。

4、对于答复对政府信息公开申请不予处理的，要审查政府信息公开申请的实质是否属于信访、投诉、举报等活动或者是申请国家赔偿、行政复议等情形，是否属于重复申请，是否属于要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物，是否属于申请的数量和频次明显超过合理范围且理由不合理，是否属于要求行政机关确认或者重新出具已获取的信息，对于该情形，《中华人民共和国政府信息公开条例》没有相关规定，笔者认为从某一方面来说也属于重复申请。

三、对复议案件的处理结果

指导意见规定了五种处理结果：分别是决定维持、决定驳回申请、决定限期作出、决定变更和决定撤销或者部分撤销。对照指导意见相关审查的内容视情况作出相应决定，在此不再赘述。

值得一提的是，《中华人民共和国行政复议法》有关于决定不予受理的规定，但没有规定决定驳回复议申请的处理方式，决定驳回复议申请是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定的，在2017年《中华人民共和国行政复议法》修正后，仍没有相关决定驳回复议申请的规定，不能不说是一大缺憾，《中华人民共和国行政复议法实施条例》还没有修正，现行有效的仍是2007年公布的。

最后，指导意见第十七条还规定了复议机关可以对符合哪些情形可以向有关部门提出复议意见书，甚至是追责的意见建议，可见国家对提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用的重视力度。

以上是笔者对指导意见的个人理解，希望能对处理政府信息公开工作和相关的行政复议有所帮助，欢迎大家批评指正。

【作者简介】

张庆涛律师，山东舜翔（聊城）律师事务所行政业务部主任，山东大学法律专业本科学历，执业证号：13715201510345839。擅长行政法律事务、刑事辩护、合同纠纷、侵权纠纷等领域，担任多家行政机关、企事业单位常年法律顾问。