我国农村宅基地使用权流转浅议

我国农村宅基地使用权流转浅议

                                                作者：张书锋

内容摘要：随着市场经济的发展和农业人口向非农业人口转移，如今包括农村宅基地在内的农村建设用地隐性入市的现象已屡见不鲜，农村宅基地使用权流转过程中存在很多矛盾。本文根据我国农村宅基地使用权流转过程中产生的问题，分析其原因，进而提出完善农村宅基地使用权流转的制度设计。

关键词：农村；宅基地；使用权；流转；制度设计

一、关于宅基地的现行法律规定

（一）宪法

第十条 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

（二）物权法

《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施

第一百五十三条宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

第一百五十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

第一百五十五条 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

（三）土地管理法

第八条　城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

第九条　国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十条　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。　

第十一条　农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

第六十二条　农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

（四）担保法

第三十七条 下列财产不得抵押：

耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。

（五）国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（1999）

农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

（六）关于加强农村宅基地管理的意见（2004）

严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

（七）关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（2008）

要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农村宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳人年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

二、不同学者主张

(一)主张自由流转

其理由是：[1]由于民工潮的兴起，农村存在大量的宅基地和房屋闲置的情况，宅基地的有偿转让有利于物尽其用，提高宅基地的利用效率；

有利于城乡交流，越来越多的农村人将通过继承、商品房买卖等方式拥有两处以上的宅基地或城镇住房，使得其转让宅基地使用权获得资金；

城镇居民则可以在农村购置宅基地，以满足其到农村工作或休闲的需要；

非集体成员受让取得宅基地使用权后有利于其受让当地的农村承包经营权并方便其经营；

有利于提高宅基地的交换价值，为其创业发展有效筹集资金，加快城市化进程；

[2]允许流转是农村宅基地使用权的用益物权属性的内在要求；

允许流转是“房屋一体”理论成立的必然前提。

（二）反对流转开禁

[3]住房和宅基地是农民安身立命的基本场所，承担了社会保障的功能。如果允许宅基地使用权自由流转，虽然可以使农民达到融通资金的目的，解决了农民的燃眉之急，可一旦农民无法在城市立足，就会造成农民流离失所，不利于农村社会秩序的稳定。如果宅基地自由流转导致流民群体的出现，重新安置流民必然导致耕地减少。

开禁或者变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性，只会导致农村的不安和社会动荡。

三、笔者对宅基地流转的制度构想

总的原则：[4]首先，纳入流转的宅基地要权属合法，应已依法确权，界址清楚，权属无争议，且依法办理了土地登记，领有土地权属证书；其次，要符合用途管制要求，不得擅自改变宅基地原用途搞商业性房地产开发；第三，宅基地使用权流转不改变“一户一宅”原则，农民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。第四，为了明晰产权，农村住宅转让施行登记生效主义，而非现行立法规定的登记对抗主义。最后，在当前中国，空宅基地不可参与流转，需和其上建筑物同时流转。

针对宅基地流转的自愿性与非自愿性，可进行不同的制度设计。

（一）宅基地使用权人自愿流转宅基地

1、买卖

买卖是指农村住宅所有权人在住房使用期限内,将其有偿转让给他人的行为。本村村民、非本村的村民、城镇居民，均可成为受让人。因宅基地的用途就是建住宅居住，而非办公场所，单位不可成为受让人。当出卖人为农村村民,且参与流转的为初始取得的宅基地使用权时,因受让人没有集体组织成员资格，无权无偿使用宅基地，故我们设计一个法定租赁权制度。[5]宅基地的法定租赁权基本含义是：由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生对宅基地的使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权。本集体成员推定适用法定租赁权。新的房屋所有权人应当向集体组织支付相应的租赁费用。费用标准由双方自由协商，协商不成的可以请求人民法院裁判决定。法定租赁期限不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限。农村房屋的买卖应当及时进行物权变更登记。农村房屋所有权的变动,自物权变更登记完成时生效。

2、继承

农村宅基地使用权人在宅基地上构建的建筑物及其附属设施,属于农村宅基地使用权人的私有财产,可以依法进行继承。依据“房地一体”的原则,农村宅基地使用权会与建筑物及其附属设施一并发生流转。但当继承人不具有集体成员资格，或即使具有集体成员资格，但其已经拥有一处宅基地的情况下,法律不允许农村宅基地使用权单独发生继承。这时候，仍然适用“买卖”部分的法定租赁权制度，当然，继承人可以放弃继承，而由集体收回，这时集体应给予继承人一定的补偿。

3、赠与

[6]赠与是指农村宅基地使用权人将农村房屋连同宅基地使用权无偿转让给他人。其受让人既可以是农民,也可以是城镇居民。当赠与人为农村村民,且赠与的财产属于初始取得的宅基地使用权时,由于赠与人是无偿取得宅基地使用权，同时受赠人不具有集体成员资格，故，如上所述，受赠人与集体组织形成法定租赁关系，故其应向集体组织支付土地租金。当然，其有权拒绝接受赠与。

4、出租

出租是指在使用期内,农村宅基地使用权人可以将农村房屋连同宅基地使用权一同租赁,但不得改变农村宅基地的使用用途。出租获得的租金是农村宅基地使用权的财产性收益。因为房屋所有权没有发生转移，故其可不向集体组织缴纳租金，但租赁期限受合同法一般租赁期限20年的限制。

（二）宅基地使用权的非自愿流转

1、抵押

现行法律不允许在农村宅基地使用权上设立抵押。虽然有学者主张，农民可以通过在其享有的农村宅基地使用权上设定抵押进行农业融资,为发展农业生产提供了资金。但，我们同时应看到，住房和宅基地是农民安身立命的基本场所，承担了社会保障的功能，一旦农民不能按约还上贷款，将面临着其住宅被拍卖的危险。而住宅一旦被拍卖，农民就会流离失所，不利于农村社会秩序的稳定，而重新安置流民又必然导致耕地减少。故笔者不建议农村宅基地的抵押。

2、法律文书的执行

同上，住房和宅基地是农民安身立命的基本场所，承担了社会保障的功能。况且，即使是城镇房屋，如果当事人只有这一处住宅，根据法律规定，也不应被强制执行。法律应保障当事人必需的生活需要。

综上，对于农村宅基地的流转，笔者认为，如果流转是其自愿行为，法律通过制度设计，在不与现行法律规定冲突的情况下，可以允许；如果流转是其非自愿行为，为保障人的基本生存需要，法律应当禁止。

参考文献：

[1] 韩松：论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改，北大法律信息网。

[2] 陈明湖：农村宅基地使用权流转的法律思考，北大法律信息网。

[3]申建平：宅基地使用权流转的对策性思考，中国法学会民法学研究会2010年年会贾学术研讨会论文集(上册)。

[4]王梅 郑路：我国农村宅基地使用权流转浅议，中国论文下载中心。

[5]法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想，互联网

[6]对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议，互联网